解读人：

张锦道 省人大监察和司法委副主任委员

陈志红 省人大常委会法工委委员

沈  梅 省妇联副主席、党组成员

2019年3月29日，省十三届人大常委会第八次会议通过了《江苏省家庭教育促进条例》(以下简称条例)，自2019年6月1日起施行。条例总结了我省家庭教育工作许多行之有效的经验和做法，弥补了我省在家庭教育促进工作方面的法律空白，与省未成年人保护条例、预防未成年人犯罪条例等法规共同为我省未成年人健康成长提供了法制保障。那么，该条例的立法背景如何？在家庭教育促进工作上有哪些具体举措？为此，本刊特别约请全程参与此次立法过程的几位嘉宾作一详细解读。

问：家庭教育是家庭建设的重要内容，它在未成年人成长发展中发挥着重要基础作用，事关千万家庭的幸福安宁，关系社会的和谐稳定。请介绍一下，我省制定家庭教育促进条例的立法背景？

张锦道：家庭是社会的基本细胞，家庭教育关系到未成年人的终身发展，也关系到国家和民族的未来。习近平总书记指出：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”去年9月，总书记在全国教育大会上强调“家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一粒扣子。教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育。全社会要担负起青少年成长成才的责任。”制定条例，是落实习近平总书记重要讲话精神的扎实举措，对促进我省未成年人健康成长、增进家庭幸福和社会和谐稳定以及提升民族整体素质具有重要意义。

沈梅：2017年，省妇联与有关部门开展了家庭教育现状问卷调查，显示近50%的家长不知道用什么方法教育孩子，约八成家长缺乏相关知识和经验借鉴，迫切需要家庭教育服务。但现有家庭教育服务资源匮乏，服务机构缺乏必要的准入机制和专业规范，服务市场混乱，专业素质不高。同时，留守儿童、流动儿童、困境儿童、不良行为未成年人的家庭教育等问题，需要跳出家庭框架，通过政府、社会和家庭合力解决。社会各界强烈呼吁加快家庭教育立法，解决家庭教育实践中的诸多难点和问题，促进和保障家庭教育向专业化、规范化发展。2018年以来，省委多次强调教育事业是江苏高质量发展的基础工程，要牢牢把握教育规律和人才成长规律，以对历史对人民负责的态度推进教育改革。制定条例，正是对广大群众迫切愿望的积极回应，也是落实省委要求的具体行动。

问：目前，大多数地方性法规是由政府及其职能部门起草的，但我们了解到这部法规是由人大自主起草的，充分发挥了地方人大及其常委会在立法中的主导作用，请详细介绍一下相关情况？

张锦道：这部法规是由人大自主起草的，主要是由于家庭教育工作涉及的单位和部门较多，我省目前是由省政府妇女儿童工作委员会组织、协调、督促有关部门和单位做好家庭教育相关工作，妇儿工委办公室设在妇联，具体承担日常工作。考虑到妇联作为群团组织的特殊性，省人大常委会决定由人大自主起草，发挥立法的主导作用。在法规起草过程中，内司委坚持立法的主导地位，与省妇联、省教育厅密切配合，组织多部门和专家参与起草。注重合理规范教育、民政、司法行政、卫生健康等相关部门的权力与责任，同时充分发挥妇联、残联、关工委等社会团体的重要作用，使制度设计更具有操作性。注重吸收总结我省各地经验做法，将一些行之有效的做法和工作机制上升为法规条文，体现江苏特色。

问：家庭教育事业发展，需要家庭、政府、学校、社会协同推进，条例在总体制度设计上是如何考虑的？

陈志红：本条例是一部促进型法规，在制定过程中，重点考虑三个方面：一是明确家庭教育的概念，发挥立法的引领作用。家庭教育容易与当前社会广泛关注的请家教、上辅导班等课外培训相混淆，因此，在条例第一条开宗明义规定“为了促进家庭教育事业发展，引导全社会注重家庭、注重家教、注重家风，保障未成年人健康成长，增进家庭幸福、社会和谐”的立法目的，树立鲜明立法导向，打消一些人对家庭教育的误解。同时，在第三条规定“家庭教育，是指父母或者其他监护人以及有监护能力的家庭成员通过言传身教和生活实践，对未成年人进行的正面引导和积极影响”。二是注重厘清家庭、政府、学校、社会在家庭教育工作中的作用、义务和责任。家庭教育的立法目的是家长不管和不会管孩子的问题，条例明确家长在家庭教育中的主体责任，规范其家庭教育行为；同时，条例坚持底线思维，不苛求家长责任、扩大家长义务，规定了政府及相关部门在家庭教育促进工作中的责任，以及学校、社会在家庭教育指导、服务等方面的责任和要求，帮助提升家长的教育能力和教育水平。三是在法律责任设定上把握“软硬”结合的问题，注重可操作性。本条例是促进型法规，在制度设计时侧重强化激励和保障措施，目的是教育、督促、指导父母或者其他监护人正确履行家庭教育义务，体现法律的温情和人性的关怀。同时，对无正当理由拒不参加家庭教育指导的未成年人父母或者其他监护人，条例规定了有关机关可以依法对其进行训诫，增强约束性、强制性，体现法规的严肃性、惩罚性。

问：教育孩子是家长的法定职责，条例对如何实施家庭教育作出了哪些具体规定？

沈梅：条例明确父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人，应当履行家庭教育义务，其他家庭成员应当予以协助。对如何实施家庭教育，条例主要解决三个问题：一是解决家庭教育“谁来教”的问题，强化家长的主体责任。要求父母应当与未成年人共同生活，实施家庭教育。对外出务工或者无法履行家庭教育义务的，比如父母死亡、离异、分居的，以及养父母、与继子女形成抚养关系的继父母等特殊情况的家庭都规定了相应的家庭教育义务。二是解决家庭教育“教什么”的问题，规范家庭教育的内容。条例规定父母或者其他监护人应当针对未成年人不同年龄段的身心发展规律和特点，适时开展理想信念、爱国主义、社会责任，道德修养、行为规范、文明礼仪，生命安全、身心健康、生活技能等方面的教育，引导未成年人养成优良品德、健全人格、劳动精神和良好行为习惯。三是解决家庭教育“怎么教”的问题，提升家庭教育水平。条例要求父母或者其他监护人要树立正确的人才观、成人观，关注未成年人的生理、心理、智力发展状况和行为习惯，注重言传身教，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育影响未成年人，避免重智轻德、重知轻能、过分宠爱、过高要求，营造文明和睦的家庭教育环境，促进未成年人全面健康发展，列出了实施家庭教育的正、负面清单。

问：伴随着我国教育事业进入新时代，家庭教育与学校教育、社会教育并立为现代化教育的三大板块，家庭教育不仅是家事，更是国事，请谈谈条例在促进方面有哪些亮点和特色？

陈志红：孩子是祖国的花朵、民族的未来，因此，家庭教育不仅仅是家事，更是国事，需要各方面协调配合，通力合作，共同推进家庭教育事业发展。为此，条例设置了“政府推进”“学校指导”“社会参与”三章对如何促进家庭教育加以规范。一是明确了政府职责，加大保障力度。条例要求政府应当重视家庭教育工作，加大投入，规定县级以上地方人民政府将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录，通过政府采购的方式，选择相关社会组织提供家庭教育指导服务。条例强化教育部门的相关职责，规定将学校的家庭教育指导工作纳入教育督导范围，依法实施教育督导。二是建立了对特殊未成年人的关爱机制。条例规定地方各级人民政府应当根据闲散未成年人、流浪乞讨或者离家出走的未成年人、有不良行为的未成年人、服刑或者强制隔离戒毒人员的未成年子女等群体的特点和需要，在家庭教育方面有针对性地提供必要帮助。为解决留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人家庭教育缺失问题，条例规定地方各级人民政府应当建立留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人关爱救助机制，根据特殊困境未成年人的家庭教育实施情况，组织开展关爱教育、心理辅导等活动以及常态化、专业化的家庭教育指导和帮助。同时，鼓励单位和个人开展针对留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人的家庭教育志愿服务。三是进一步强化学校指导，增进家校合作。条例规定学校应当通过家长学校等途径，开展形式多样的家庭教育指导活动，对不同年龄段未成年人的家长，有针对性地指导其开展家庭教育。同时，要求学校要发挥家委会的作用，推进家校合作，沟通协调学校教育和家庭教育。明确规定开展家庭教育指导不得收取费用并设定了相应的法律责任。对父母或者其他监护人未按照要求参加学校家庭教育指导活动的，还规定学校应当及时与其联系和沟通，对开展家庭教育有困难的，提供必要的指导和帮助。