省妇联来我市调研农村妇女土地权益保障工作

土地之于农村妇女而言，不仅是生活最有力的保障，更关乎权利和地位。依法保障农村妇女土地权益，是维护宪法男女平等原则，推进社会文明进步的重要标志。随着城市化进程的加快，青壮年男性外出转移就业，农村留守妇女日益增多，农业女性化趋势日益明显，历史积淀下来的农村妇女土地权益问题也日益凸现。

一、农村妇女土地权益保障的基本情况

土地是农村妇女最重要的生产资料和最基本的生存保障。无论作为从事农业生产的土地承包经营权还是用于居住的宅基地使用权、征地补偿分配等土地权利，无疑都是农村妇女生存权的基本内涵。

改革开放以来，农村妇女的政治、经济地位有了极大的提高。随着经济社会的日益发展和法制建设的不断进步，以及男女平等基本国策的大力宣传，农村妇女土地权益在一定程度上得到有效保障。2015年以来，我市按照省委省政府“基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作”总体部署，扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，截至2016年12月底，全市应确权的510个行政村，完成签订合同的村497个、占97.45%，完成颁证的村173个、占33.92%；确认家庭承包土地面积145.58万亩，地块111.18万块。在农村土地承包经营权确权登记上，基层妇联全程参与，积极纠正土地确权中男女不平等问题，但在现实中依然存在包括土地承包经营权、集体经济分红、征地补偿分配等诸多方面的农村妇女土地权益受侵犯现象，农村妇女在婚嫁过程中部分或完全丧失了土地权益，“半边天抓不住半边地”的问题依然突出。

1.“外嫁妇女”土地权益保障情况不一。外嫁女土地权益保障上，各村依据各自制定的村规民约执行，情况不一，有的都享受，有的地方按照年限规定，有的地方则规定外嫁后不再享受分红。金坛区尧塘街道红旗村大庄南组村规民约规定：有女无子的，媳妇、招婿户口迁入，子女出生落户本组的，可以享受一切待遇，有子有女的，女儿出嫁后，户口没有迁出的，享受结婚当年的一切待遇，往后不得享受。多次上访的武进区横林镇崔桥东横堍桥外嫁妇女，户口未迁出原村民小组，未享受到当地的土地分配款。经过妇联、法院、民政和当地政府多次协调，可以享受土地承包经营权，但征地分配款只能享受当年。

2.“离异妇女”土地权益受到不公平待遇。嫁入当地的离异妇女土地权益受到侵害现象时有发生，离异妇女户口迁回娘家的，很多地方在落户时要求签订“落户不享受待遇”的不平等协议。新北区新桥镇朱家弄村4名离异妇女，嫁在当地村组多年，户口也没有迁离，生产队拒绝给离异妇女分配集体收入。后经过妇联多方协调推动，表明尊重村规民约的前提是不得违背法律规定，生产队不能剥夺离异女性的权益。经村委和生产队征求村民意见，修改村规民约，但是也只最终确定离异妇女享受一半的分配方案。天宁区郑陆镇舜北村一离婚妇女，夫家所在地将承包土地给再婚妻子，而离婚妇女的娘家所在地也无法落实其承包土地，镇村妇联经过多次协调依然得不到有效解决。郑陆镇黄天荡和羌家村组的两名离婚妇女虽然户口都在村里，但因为前夫将土地转送他人而不能取得土地权证，从而丧失了土地权益。

3.“再婚妇女”土地权益得不到有效保障。新北区新桥镇查墅村一位再婚妇女及孩子，没有享受到当地的征地分配款，原因是丈夫的前妻和女儿已经享受。该村民小组的征地分配方案是由全体村民商议后投票决定，对于屡次结婚的情况，村组不同意一直给予分配。后经过妇联多次协调，再婚妇女的孩子作为新增人口纳入分配，再婚妇女仍未能得到村民同意，享受到集体经济待遇。

二、我市推进农村妇女土地权益保障的主要做法

《中华人民共和国宪法》第48条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有与男子平等的权利，国家保护妇女的权利和权益” 。《中华人民共和国妇女权益保障法》第３2条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”；第33条规定；“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。2003年３月１日修改实施后的《中华人民共和国农村土地承包法》第６条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”；第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”由此可见，法律规定，农村妇女完全享有与男子平等的土地权利的，剥夺农村妇女享有与男子平等的土地权益是一种违法行为。

近年来，我市积极推动农村妇女土地权益保障工作，加大男女平等基本国策宣传力度，加强《妇女权益保障法》等法律法规宣传力度，多方协调，多次呼吁，多措并举，提高女性对农村土地权益相关法律的知晓度，增强女性保护自身土地权益的自觉性和主动性，取得了一定成效。

1.建言献策呼吁关注农村妇女土地权益问题。我们充分发挥民主参政作用，积极推动各级妇女代表提出了《关于在土地确权登记中依法维护农村妇女权益的建议》、《关于“规范村规民约、维护农村妇女土地权益”的建议》等多项提案议案，呼吁关注“出嫁女”、“招婿女”、离婚、丧偶妇女的土地权益问题，要求加强村规民约制定的指导修改，建议民政部门牵头开展村规民约专题调研和督查，建立村规民约审查和纠错机制，纠正村规民约中与宪法、法律、法规和国家政策相抵触、侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，推动关乎最基层妇女土地权益问题的源头解决。在新一轮土地确权登记中，基层妇联组织积极参与，切实保障农村妇女的土地承包经营权。

2.出台意见切实加强农村妇女土地权益保护。我们联合市委农工办、中级人民法院、市民政局下发《关于切实维护农村妇女土地权益工作的实施意见》，强化责任分工，明确工作职责。推动民政部门做好村规民约的修订完善，以村级组织换届为契机，认真指导做好村民自治章程和村规民约的废改立工作，依法规范村规民约的制定程序，加强对村规民约修订工作的监督、检查、指导和审核，确保村规民约制定程序和内容的双重合法性。协调农工办依法维护农村妇女土地承包权利，以推进农村土地承包经营权登记工作为契机，通过确权、确股、确利的形式，全面落实农村妇女的土地承包经营权，确保农村土地承包经营权证的登记中每个妇女都登有其名、名下有地。协调人民法院依法维护农村妇女土地承包中的诉讼权利，设立保护妇女土地权益的“绿色通道”，快速立案、快速审理、快速执行，加强对农村工作主管部门的行政调解、仲裁和妇联调解的指导工作，以达到诉讼调解与行政调解、社会调解的良性互动。

3.多方会商推动农村妇女土地权益信访处理。2014年以来，我市共收到涉及农村妇女土地权益的信访25件，农村妇女土地权益的保护矛盾大多是与村民自治、村规民约的争议纠纷。我们认真履行代表和维护妇女合法权益的工作职责，坚持实地调查了解情况，坚持建立会商机制，联合法院、农工办、信访局等相关职能部门以及当地政府推动信访件解决，坚持建立法律顾问制度，从法律角度保障农村妇女合法的土地权益。在调处武进区横林镇崔桥东横堍桥外嫁妇女土地权益信访案件中，我们积极赴庆丰村调查了解情况、从阳光信访系统调取相关资料，并与常州市中级人民法院、信访局、农工办相关处室协商案例处理，但是因为集体经济组织成员资格界定困难、村民自治与合法性相冲突，一旦处理不当可能引发群体性上访事件等原因，最终确定了可以享受土地承包经营权、享受当年分红的解决方案。

三、存在问题及原因分析

1.传统观念影响根深蒂固。“嫁出去的女儿泼出去的水”，“从夫居”的观念根深蒂固地影响着村民、村干部、相关部门人员，还有很多农村妇女自己。而且自农村经济体制改革开始，农民的福利和利益分配主要以村(“村民小组”)为单位，这种“从夫居”观念和意识在权益的分配上往往以一种所谓合法的形式即村规民约的方式体现。由于村规民约在中国农村具有独特而重要的地位和作用，特别是2010年修订后的村民委员会组织法，在法律上确认了村规民约在村民自治中的作用。我国《婚姻法》第九条规定，男女双方在落户问题上一律平等，即登记结婚后，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。但实际情况是，“从夫居”的婚姻形态成为一些经济发达乡镇用来控制人口流动、福利分配的重要依据。

2问题解决缺乏得力措施。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的主要原因之一。妇联缺乏相应的执法权限，碰到农村妇女土地权益问题，只能结合受害妇女所在地妇联做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，心有余而力不足。协调当地政府，因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力，尤其是涉及到钱财问题，解决了一个上访妇女诉求，既往所有妇女的分红谁来补，其他村民不同意怎么办，一旦处理不当，容易引发群发性上访事件；联合相关部门解决，法律对村规民约缺少必要的监督和管理体制，因村规民约和村民自治插手容易引起干群矛盾，导致协调效果甚微。

3.利益驱动导致矛盾加剧。农村妇女土地权益问题多发生于村级经济比较发达的地区或者涉及征地、拆迁的城乡结合部。近年来，利益分配人地关系压力逐年加大，农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村去，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇，甚至将孩子户口也落在村里。而嫁进来的妇女、生育的子女落户逐渐增加。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性与人口增长速度急剧性的矛盾日益突出，利益分配、人地关系压力逐年加大。僧多粥少的局面，使村民们认为自身的利益被抢走了，所以纷纷排斥“出嫁妇女”、“离婚妇女”、“再婚妇女”等边缘人群。

4.法律政策执行存在缺位。一是可操作性差。如《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》上都有明确的规定，“妇女在土地权益方面享有与男子完全平等的地位，任何人不得侵犯。”但是却没有规定一旦出现权益受到侵犯该如何去处理。二是法律之间可协调性差。如《农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以直接向人民法院起诉;最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定:集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。三是法律制度不够完善。我国现有法律中集体经济组织成员概念模糊，相关法律政策缺乏性别视角，村民资格如何界定以及现代户籍制度与集体经济组织成员资格的确定存在矛盾，产权分配制度的滞后等都导致维护农村妇女土地权益困难重重。

四、保障农村妇女土地权益的对策及建议

农村妇女土地权益问题错综复杂，涉及农村户籍制度、集体经济组织成员资格，农民内部利益分配等一系列深层次问题。单靠妇联组织协调推动，苍白无力。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要各级政府及部门的积极介入和有力的司法救助与监督。现提出以下几点建议：

1.加大普法力度，提高干部群众法律意识。只有在农村大力普及法律常识，贯彻落实男女平等原则，减少传统观念对妇女土地权益保护的影响，提高广大农村妇女的法律意识和权利观念，提高其参与农村政治活动的意识和能力，才能提高其保护自己土地权利的能力。建议司法局、农工办、民政局、妇联等多部门加大“男女平等”基本国策、《妇女权益保障法》、《土地法》等宣传力度，推动农村广大干部和群众学法、知法、懂法和用法，帮助全体村民尤其是农村基层干部树立尊重农村妇女权利的意识，增强法制观念，强化责任意识，彻底清除男尊女卑、重男轻女的传统观念，特别是在村规民约的制定，在宅基地分配，征地补偿方案等条款上，消除男女分配不平等、歧视妇女的问题，进而减少在村民民主决策中侵犯农村妇女土地权益的情况发生，形成依法维护妇女合法权益的良好氛围。

2.提升法治水平，明确自治权力边界和法律责任。剥夺出嫁女、离婚女、丧偶女土地权益的村规民约之所以能够被“民主”通过，以“群定”的方式“侵害”农村妇女土地权益，就是因为他们的行为是以村民自治形式体现。村民自治作为我国农村治理的重要形式，是一项空前的农村民主政治实验，在启发民智、聚集民力、凝聚民心、表达民意等方面发挥了重要的作用。但在实践中，村民自治也存在许多认识偏差和行动问题，其中一条就是以少数服从多数的名义侵害村民个人的基本权利，产生了一种“多数的暴政”的现象。为此，建议进一步明确村民自治的权力边界，将自治权纳入法治的轨道，将村干部的权力关进制度的笼子里，建议修改《村民委员会组织法》，明确村委会的权力边界及侵权责任，强化村民权利的保护，按照法治中国建设的新要求，对村民自治进行全面规范和提升，促进乡村治理法治化。

3.完善法律条文，有效化解政策法律之间的冲突。尽管近年来有关农村土地权益保护的法律制度不断健全和完善，但是，农村集体经济组织成员资格的认定这一重要问题仍然是法律上的空白。《农村土地承包法》没有规定“集体经济组织成员”概念的界定标准，相关法律、法规、司法解释也没有就其作出专门定义。实践中，多数地方以户籍为标准，但也有一些地方是以长期居住为标准，还有一些地方以在本村有无承包地为标准，等等。法律缺乏明确规定，各地做法不一，这也为侵害农村妇女土地权益开了方便之门。为解决这一问题，法律应当明确规定何为“集体经济组织的成员”，以及如何界定“集体经济组织的成员”，由此保障和实现成员身份权与享有的集体财产权相统一。只有通过法律形式明确赋予农村妇女集体经济组织成员资格，并对因婚姻、户籍等变化影响到农村妇女集体经济组织成员资格的变动作出明确规定，才能从根本上解决因农村集体经济组织成员资格界定不明晰而引发的侵害农村妇女土地承包权益问题。同时对涉及农村妇女权益的法律、法规、政策及现有村民自治章程、村规民约等，应从性别视角展开清理、修订和完善。同时，对集体经济组织在土地承包、流转及收益等涉及到农村妇女权益的情况下的村民会议或村民代表会议决议时，为避免出现多数人按照传统习俗剥夺出嫁女等少数人权利的情况，应该在立法上加以限制。

4.改革妇联组织建设，提升妇联维权工作实效。要适应财产权利保护的新要求，进一步加强妇女组织建设，提升妇联组织工作地位，提高工作协调效应。建议国务院及地方各级政府将作为议事协调机构的妇女儿童工作委员会改为各级政府的直属机构，其办公室作为政府的工作部门单独设立。要充分发挥政府部门序列中的妇女儿童工作机构在促进男女平等、维护妇女各项基本权利、实现妇女自由而全面发展上发挥主导作用，从根本上解决妇联组织推动工作难、协调部门难的局面，更有力地推动农村妇女土地权益问题的有效解决。